الحلول الدائمة والعادلة: الدروس المستفادة من تجربة البوسنة والهرسك

الحلول الدائمة والعادلة: الدروس المستفادة من تجربة البوسنة والهرسك
بقلم: أمــايــا الأرزّة*
 
يتطلب السعي لوضع تصورات لحل قضية اللاجئين الفلسطينيين التي أصبحت القضية الاطول عمراً في العالم، دراسة وتحليل تجارب الشعوب الاخرى التي تعرضت لعمليات تهجير قسري موسع، والنظر الى طبيعة الحلول التي استخدمت في حل قضاياهم.
 

وتنبع أهمية دراسة تجارب الشعوب الاخرى من ضرورة استخلاص العبر منها، وبناء تصور لسبل الحل النهائي العادل والدائم لقضايا اخرى مشابهة، مع الاخذ بعين الاعتبار خصوصية كل حالة وسياقاتها المختلفة. فليس من الضروري ان تنجح آليات الحل التي أتبعت لحل قضية البوسنة، على سبيل المثال، في حل القضية الفلسطينية لا سيما قضية اللاجئين.
 
لذلك وعند استحضار التجارب المشابهة، يلزم تحليل الظروف الخاصة بكل تجربة، ودراسة عناصر الحل المختلفة بشكل موضوعي، ومن ثم تحديد أي من هذه العناصر والخطوات يصلح استخدامه في إطار وضع تصورات حل نهائي لقضية اللاجئين والمهجرين الفلسطينيين.
 
وفي هذا السياق، تعتبر تجربة البوسنة والهرسك احدى أهم التجارب التي من الممكن النظر اليها كمثال حديث لنجاح ارساء قواعد الحل الدائم والعادل لقضية اللاجئين والمهجرين. كما انها تعتبر الأقرب للقضية الفلسطينية من حيث شكل التهجير وحجمه الكبير، وتأكيد النصوص الدولية على حقوق اللاجئين والمهجرين بشكل خاص في العودة واستعادة الممتلكات والتعويض.

وتنبع اهمية دراسة تجربة البوسنة والهرسك بشكل خاص من عنصرين اساسيين؛ أولاً: التركيز الكبير على حق العودة واستعادة الممتلكات في اتفاقية السلام التي انهت الصراع المسلح. ثانياً: النجاح النسبي الذي تحقق في تنفيذ استعادة ممتلكات اللاجئين؛ ما مكن عدد كبير من اللاجئين من العودة إلى ديارهم. وعليه، فانه من المهم ان يأخذ الفلسطينيين بعين الاعتبار العوامل التي جعلت من تجربة استعادة الممتلكات في البوسنة ممكنة، لا سيما التحديات والاخفاقات التي واجهتهم في تنفيذ خطة العودة.

حرب البوسنة والهرسك

استمرت حرب البوسنة والهرسك من عام 1992 حتى 1995، وجاءت هذه الحرب ضمن سياق دولي انهار فيه الاتحاد السوفييتي وتفكك يوغوسلافيا السابقة. فلغاية العام 1992، كانت التركيبة الاثنية لسكان البوسنة والهرسك كالتالي: 44% من مجمل عدد السكان من البوسنيين المسلمين، 32% من الصرب الارثوذكس، و17% من الكاثوليك الكروات. [3]
 
نشبت الحرب في شباط من العام 1992 عندما رفض البوسنيون الصرب الاعتراف الدولي باستقلال البوسنة والهرسك. [4] وبدعم من الحكومة الصربية، قامت قوات صرب البوسنة بإشعال فتيل الحرب داخل البوسنة والهرسك بهدف ضمان اغلبية صربية في البلاد.
 
وقد ظهر مصطلح "التطهير العرقي" لوصف حالة الحرب التي اشتعلت في كافة مناطق البلاد، واسفرت عن تهجير نحو 2.2 مليون لاجئ ومهجر من أصل 4.5 مليون نسمة قبل الحرب، إذ لجأ 1.2 مليون شخص الى خارج البلاد، بالإضافة الى مليون آخرين هُجروا داخلياً. وقد شكل عدد اللاجئين ما يعادل نصف عدد السكان. [5]
 
انتهت الحرب بتوقيع اتفاق الإطار العام للسلام في البوسنة والهرسك في الرابع عشر من كانون الاول في باريس، والذي يعرف ايضاً باتفاقية دايتون للسلام. [8] وبالرغم من انتهاء النزاع المسلح، إلا أن الاحزاب التي هدفت الى تأسيس اقاليم متجانسة إثنياً بقيت في موقع القوة والنفوذ.
 
وعليه، قسمت اتفاقية دايتون البوسنة الى كيانين منفصلين وهما، اتحاد البوسنيين والكروات على 51% من المساحة الكلية للبلاد، وجمهورية صربسكا على المساحة المتبقية ومعظم سكانها من الصرب. وتجدر الاشارة هنا إلى أن هذه التقسيمات لا زالت قائمة حتى اليوم.
 
وفيما يخص قضية عودة اللاجئين والمهجرين، ركزت الاتفاقية بشكل كبير على حق العودة واستعادة الممتلكات. [9] وعلى الرغم من أن الاهتمام الذي أبداه الاوروبيون في حل مسألة اللاجئين واستعادة الممتلكات كان نابعاً من عدم رغبتهم في استقبال اللاجئين في بلدانهم، إلا أنه حظي بالإشادة لتأكيده على أهمية ووجوب عودة اللاجئين واستعادة ممتلكاتهم.

قراءة في الملحق السابع

تضمنت اتفاقية دايتون في ملحقها السابع معاهدة تخص اللاجئين والمهجرين، والتي دعت بشكل واضح الى حماية حقوق الانسان وحقوق اللاجئين. ونصت المادة أ (1) من الملحق السابع بشكل صريح على ان: [10]

"جميع اللاجئين والمهجرين لهم الحق بالعودة الى ديارهم الاصلية، والحق في استعادة ممتلكاتهم التي حرموا منها خلال الصراع منذ عام 1991، وتعويضهم عن كافة الممتلكات التي لا يمكن استعادتها. وتعتبر عودة اللاجئين في أقرب وقت ممكن عنصر بالغ الاهمية في انهاء الصراع في البوسنة والهرسك. وقد وافق جميع الاطراف على السماح للاجئين الذين تركوا اماكن سكنهم بالعودة، بما يشمل الاشخاص الذين منحوا حماية مؤقتة من الدول الاخرى." (الترجمة غير رسمية)

 
ويمكن أن نستخرج العديد من المبادئ المشتركة من هذه المادة، ليس فقط للاجئين الفلسطينيين ولكن لقانون اللاجئين بشكل عام. وتقوم المادة المذكورة سابقاً بتثبيت العودة واستعادة الممتلكات كحقوق مستقلة قائمة بذاتها، مع تقديم التعويضات فقط في حال تعذر امكانية استعادة الممتلكات، أو في حال أن الاشخاص غير راغبين بالعودة. [11] بالإضافة الى ان جملة "تعتبر عودة اللاجئين في أقرب وقت ممكن عنصر بالغ الاهمية في انهاء الصراع في البوسنة والهرسك" ترتبط بشكل واضح في معالجة جذور الصراع، وإنجاح عودة اللاجئين بهدف تحقيق الحل الدائم في البوسنة والهرسك.  
 
كما واعتمدت الاتفاقية على مراعاة مبدأ الاختيار والطوعية في اختيار شكل الحل النهائي، والذي تضمنته المادة أ (4) من الملحق:

"إن اختيار مكان الاقامة النهائي يعود للفرد والعائلة، مع مراعاة مبدأ لم شمل العائلة، ولا يجوز التدخل في خيار العائدين ووجهتهم، أو اجبارهم على البقاء، أو الانتقال الى ظروف خطيرة وغير آمنة، او الى اماكن تفتقر الى البنية التحتية الاساسية اللازمة لاستمرار الحياة الطبيعية". (ترجمة غير رسمية)

 
وتنشئ المادتان أ (1 و4) من الملحق مبدئين مترابطين بخصوص حقوق اللاجئين. فمن جهة، يجب أن يتمتع اللاجئين بحق العودة إلى بيوتهم الاصلية التي هجروا منها وليس فقط الى بلدهم الاصلي، وذلك ارتباطاً بحقهم في استعادة الممتلكات. ومن جهة اخرى، حافظ على طوعية اختيار اللاجئين فهم غير مُلزِمين بالعودة إلى ديارهم إذا اختاروا ذلك، فالعودة في هذا السياق تعني العودة الى الوطن وليس بالضرورة الى نفس الاماكن التي هجروا منها. ومع ان للاجئين حق في العودة وفي استعادة الممتلكات، الا ان تطبيق هذه الحقوق يمكن ان يمارس بشكل مجتمع او بشكل منفصل.
 
وحتى عقود قليلة مضت، كان يُنظر الى حق العودة على انه يقتصر على العودة الى البلد الاصلي، وليس الى الممتلكات الخاصة للاجئين، الا انه في الآونة الاخيرة أصبح أكثر ارتباطاً بالممتلكات واستعادتها. ومن جهة أخرى، فان مبادئ الامم المتحدة المتعلقة بالسكن واستعادة ممتلكات اللاجئين والمهجرين، تؤكد بشكل واضح على ان استعادة الممتلكات حق مستقل قائم بذاته ويجب ان يكون مستقلاً عن العودة. [12]
 
وبينما كان جل التركيز على العودة واستعادة الممتلكات، تم تهميش التعويض بشكل كبير،[13] إذ لم يقم المجتمع الدولي باجتراح اليات او تجنيد الاموال اللازمة للتعويضات. وكان الاعتقاد السائد آنذاك ان تسهيل حصول اللاجئين والمهجرين البوسنيين على التعويضات يمكن أن تؤدي إلى عزوفهم عن العودة. وعليه، لم تسع الدول الأوروبية الى وضع وتوضيح آليات التعويض، وذلك انطلاقاً من حرصهم على تحقيق مصلحتهم الكبرى في تحقيق عودة اللاجئين البوسنيين وعدم تحملهم اعباء استقرارهم في البلدان الاوروبية.
 
انتهاء الحرب: العودة العملية

أطلق على عمليات العودة الاولية مصطلح "عودة الأغلبيات"، وهي عودة اللاجئين الى المناطق التي كانت تشكل فيها مجموعاتهم الاثنية غالبية السكان. وكان من السهل نسبياً لهؤلاء العائدين أن يستقروا في بيوتهم، في حال لم تكن مدمرة، ولم يكن هناك مخاطر أمنية تحيط بهم. وقد جرت معظم حالات "عودة الأغلبيات" في الفترات الأولى بعد الحرب. [14]

ولغاية العام 1997، اختار غالبية العائدين الاستقرار في المناطق التي كانت مجموعاتهم الاثنية تشكل فيها غالبية السكان، فمن أصل 400,000 لاجئ، استقر منهم 35,000 فقط في مناطق كانوا يشكلون فيها اقلية اثنية.[15] وكادت العودة إلى مناطق ذات أغلبية اثنية مختلفة أن تكون معدومة في السنوات الأولى بعد اتفاقية دايتون،[16] فلم يكن هناك ضمانات لسلامة العائدين، ما ادى إلى تعرض البعض منهم الى مضايقات واعتداءات، تسببت في مقتل البعض جراء التفجيرات والحرائق المفتعلة.[17]  

وقد صاحبت عملية استعادة الممتلكات العديد من الصعوبات لأولئك الذين تمكنوا من العودة والتي تظهر، فيما تظهر، في اعتراض السلطات المحلية التي سنت قوانين تمييزية جعلت من تطبيق استعادة ممتلكات العائدين أمراً أشبه بالمستحيل من جهة، [19] وغياب اهتمام الجهات الدولية المسؤولة في هذه القضية، واحالتها للمفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين (UNHCR) من جهة أخرى. [18] لقد تسببت هذه الصعوبات في نزوح عدد من العائدين، وحرمانهم من التمتع بحق استعادة الممتلكات.
 
وفي ظل قصور آليات تنفيذ الاتفاقية، قام الفاعلون الدوليون بالضغط على السلطات المحلية لإنفاذ القوانين المتعلقة بتسهيل عملية استعادة الممتلكات وفقاً لاتفاقية عام 1995. ولعل أهم النقاط التي اضافتها القوانين الجديدة تمثلت في "الافتراض القانوني بأن كافة عمليات توزيع المساكن التي جرت خلال وقت الحرب، قد تمت بالإكراه."[21]

وقد سهل هذا الافتراض على العائدين المطالبة باستعادة بيوتهم من الذين استحوذوا عليها بعد تهجيرهم، كما وشمل التشريع على العديد من الاجراءات التي غيرت الموازين السابقة من خدمة السكان الثانويين الى خدمة المالكين الاصليين، ما جعل من اتفاقية دايتون أكثر قابلية للتنفيذ.
 
إن اهمية دمج حقوق اللاجئين في التشريع الداخلي حظيت باهتمام الهيئة القضائية لحقوق الانسان في عام 1998، والذي اقرّ بأن " القوانين القديمة قد كرست نتائج التطهير العرقي الذي حدث خلال الحرب" عن طريق جعل امكانية تطبيق استعادة الممتلكات امراً مستحيل التنفيذ.
 
وبالإضافة الى سن تشريعات لا لبس فيها، قام الفاعلون الدوليون بانشاء خطة تنفيذ "قانون الممتلكات" عام 1999، وذلك للتأكد من إنفاذ القوانين الجديدة. وقد تم تنفيذ هذه الخطة بالتنسيق مع هيئات دولية مختلفة، وأُدخلت تغيرات عملية ذات صلة.

في هذه الخطة، تبنوا المنهج المبني على الحقوق وتطبيقه بشكل موحد في كافة انحاء البلاد، بدلاً من استخدام منهج "منطقة تلو الأخرى". وقد صاحبت عملية استعادة الممتلكات حملات لرفع الوعي والتثقيف حول الحقوق المرتبطة باستعادة الممتلكات، وتدريبات لموظفي الاسكان المحليين، وتقديم الدعم اللازم لسلطات الاسكان عند الحاجة.  
 
 
إن نجاح هذه التغيرات كان واضحاً، ففي عام 1999 بلغت نسبة تطبيق قرارات استعادة الممتلكات 4%، بينما ارتفعت النسبة بعد سنة لتصل الى 21%، و93% بحلول شهر حزيران من العام 2005.[1] وعليه، فُرض على السكان غير القانونيين (الحاليين) للبيوت بالرحيل، واعادة المنازل إلى سُكانها الأصليين.[2]
 
وبالحديث عن المعطيات اعلاه، فانه يستوجب الحذر عند قراءة وتحليل الارقام التي وردت؛ إذ تظهر احصائيات المفوضية السامية لشؤون اللاجئين انه في الفترة الواقعة بين عامي 1996 و2006، تمكن 442,687 لاجئي، و572,707 مهجر داخلي من العودة؛ أي ما يعادل نصف اعداد الذين تم تهجيرهم. الا ان هذه الارقام والمعطيات لا توضح فيما إذا كان هؤلاء العائدين قد تمكنوا من العودة فعلا الى منازلهم، او انهم قد عادوا الى اماكن اخرى في البوسنة. لذلك، وبالرغم من النجاح في البت في دعاوى استرجاع الممتلكات، الا انه ما زال من الصعب التحقق بدقة من مدى تطبيق اتفاق دايتون فعليا، خصوصا فيما يتعلق بالهدف المتمثل بتحقيق كلا العودة واستعادة الممتلكات لكافة المهجرين.

على أية حال، ما سبق لم يمنع المجتمع الدولي من الترويج لمسألة عودة اللاجئين البوسنيين كقصة نجاح من خلال استخدام ارقام قضايا استعادة الممتلكات التي تم معالجتها، مع التزام الصمت تجاه استدامة عودة هؤلاء.[3]
 
العديد من حالات العودة في البوسنة والهرسك لم تدم طويلاً، حيث تم توثيق عدد كبير من الحالات التي عاد فيها اللاجئين بشكل مؤقت، [23] وذلك لأسباب عديدة أهمها نقص فرص العمل، والتمييز ضد العائدين من الاقليات، بالاضافة الى ان الاراضي الزراعية والشركات لم يتم استعادتها مع استعادة البيوت. [24]
 
الخلاصة

إن أهم عاملين في اتفاقية السلام النهائية التي وضعت حد للصراع هما إدراج المبادئ القانونية، مثل التعريف الواضح لحقوق اللاجئين، وتطوير آليات انفاذ دولية، إلا ان الافراط في التركيز على استعادة الممتلكات كمفتاح للنجاح واستدامة الحلول، أدى إلى اهمال عناصر أخرى ذات صلة وأثر على استمرارية واستدامة العودة، مثل غياب الامن وعدم توفر الفرص الاقتصادية. وبالرغم من الفشل النسبي في إنفاذ آليات العودة في البوسنة والهرسك، الا انه من الممكن أن نأخذ الدروس والعبر السياسية والقانونية فيما يخدم نضال اللاجئين الفلسطينيين لنيل حقوقهم.  
 
إن اقرار المجتمع الدولي بأن السلام الدائم في البوسنة والهرسك لم يكن ممكناً بدون عودة اللاجئين واستعادة الممتلكات، ووجود مبادئ مشابهة تم إدراجها وارسائها في اتفاقيات سلام كبيرة عند الحديث عن مشاكل اللاجئين على مستوى العالم، يجب أن يكون نموذجا في أي اتفاقية سلام نهائية بين الفلسطينيين والاسرائيليين.
 
 ان حق العودة واستعادة الممتلكات يجب ان يكون متأصلاً في مبدأ سيادة القانون؛ ففي البوسنة، وفي مراحل العودة الأولية، عقدت العديد من الاتفاقيات السياسية بهدف وضع خطط لعودة اللاجئين، والتي لم يتم ترجمة ما جاء فيها على ارض واقع، إلا حين تدخل المجتمع الدولي من خلال وضع آليات واضحة للعودة واستعادة الممتلكات وفقاً لمبادئ سيادة القانون وليس للأهواء السياسية المتقلبة.

-----------------------
* أمايا الأرزّة: باحثة قانونية تعمل لدى مركز بديل.

-------------------
 الهوامش:

[1] Rhodri C.Williams, “Post-Conflict Property Restitution in Bosnia: Balancing Reparations and Durable Solutions in the Aftermath of Displacement”, TESEV International Symposium on “Internal Displacement in Turkey and Abroad”,  Istanbul, 5 December 2006, available at:  https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/200612_rcw_TESEVpresentation.pdf [hereinafter Williams, “Property Restitution in Bosnia”]
[2] Williams, “Property Restitution in Bosnia”, supra note 1.
[3] Mariana Lukic Tanovic,  Stevo Pasalic and Jelena Golijanin, “Demographic Development of Bosnia and Herzegovina from the Ottoman Period Till 1991 and the Modern Demographic Problems”, Procedia - Social and Behavioral Sciences 120 ( 2014 ) 238 – 247, available at:
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1877042814016310 [accessed 15 January 2018]
[4] Paul Shoup, “The Bosnian Crisis of 1992”, The National Council for Soviet and East European Research, University of Virginia, 23 June 1992, 17, available at: https://www.ucis.pitt.edu/nceeer/1992-806-14-Shoup.pdf
[5] Peter Neussl, “Bosnia and Herzegovina Still Far from the Rule of Law. Basic Facts and Landmark Decisions of the Human Rights Chamber”, Human Rights Law Journal vol. 20, 1999, 290-302, see 291; Hans van Houtte, “Mass Property Claim Resolution in a Post-War Society: The Commission for Real Property Claims in Bosnia and Herzegovina”, International and Comparative Law Quarterly vol. 48, 1999, 625-638, see 626.
[6] Ibid.
[7] United Nations in Bosnia and Herzegovina, About Bosnia and Herzegovina, n.d., available at:
http://ba.one.un.org/content/unct/bosnia_and_herzegovina/en/home/about.html [accessed 15 January 2018]
[8] Antoine Buyse,  “Piercing the Tattered Veil: Housing Restitution in Bosnia as a Case Study of Researching Human Rights with the Help of International Relations Theory”,  31 March 2007, available at: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1133933 [hereinafter Buyse, “Piercing the Tattered Veil”] [accessed 15 January 2018]
[9] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6; Dayton Peace Agreement, Annex 7: Agreement on Refugees and Displaced Persons, 14 December 1995, available at: http://www.refworld.org/docid/3de497992.html  [hereinafter Dayton, Annex 7][accessed 15 January 2018]
[10] Dayton, Annex 7.
[11] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6.
[12] Huma Haider, “The Politicisation of Humanitarian Assistance: Refugee and IDP Policy in Bosnia and Herzegovina”, Journal of Humanitarian Assistance, 26 April 2010, available at: https://reliefweb.int/report/bosnia-and-herzegovina/politicisation-humanitarian-assistance-refugee-and-idp-policy-bosnia
[13] Ibid.
[14] Mari Katayanagi and Satoru Mikami, “Property Restitution and Return: Revisiting the Case of
Bosnia and Herzegovina”, JICA Research Institute, March 2014, available at: https://www.jica.go.jp/jica-ri/publication/workingpaper/jrft3q00000025j0-att/JICA-RI_WP_No.75_2014.pdf  [hereinafter Katayanagi and Mikami, “Revisiting the Case of Bosnia”]
[15] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6.
[16] Ibid.
[17] Katayanagi and Mikami, “Revisiting the Case of Bosnia”, supra note 14.
[18] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6.
[19] Ibid.
[20] Human Rights Chamber Bosnia and Herzegovina, Esfak Pletilić a.o. v. RS, 10 September 1999 (CH/98/659 a.o.) para. 204.
[21] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6.
[22] UNHCR, Returns Summary to Bosnia and Herzegovina from 01/01/1996 to 31/10/2006, to be found at www.unhcr.ba
[23] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, supra note 6.
[24] Ibid.
 
 
[1] Buyse, “Piercing the Tattered Veil”, 15, supra note 6
[2] Ibid.
[3] Ibid.