الأنروا والحلول لقضية اللاجئين الفلسطينيين:أفكار حول الأدوار الحالية والمستقبلية لوكالة الغوث

بقلم: تيري رمبل*

تفحص هذه المقالة الموجزة الأدوار المحتملة التي يمكن أن تقوم بها وكالة الأمم المتحدة لغوث وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين "الأنروا" فيما يتصل بالحلول الدائمة للاجئين الفلسطينيين كما هي محددة في قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194، وقرار مجلس الأمن رقم 237، وفي الإطار الأوسع للقانون الدولي. ويستعرض القسم الأول تفكير وممارسة الوكالة فيما يتعلق بالحلول الدائمة على مدى الستين سنة الماضية، ويلخص القسم الثاني حقل البحث الناشئ حول دور وكالة "الأنروا" في سياق الحل القائم على أساس الحقوق لقضية اللاجئين الفلسطينيين، ويطرح القسم الأخير بعض الأفكار حول دور الوكالة في جسر الفجوة بين المأزق السياسي الحالي والحل القائم على أساس الحقوق

نظرة إلى الماضي:

منذ إنشائها في عام 1949، اشتمل الدور الرئيس للأنروا على توفير الإغاثة والمساعدة جنبا إلى جنب مع تيسير تنمية الفرد والمجتمع، وفي العقد الأخير، بدأت الوكالة أيضا بتطوير وإدماج منهجية منظمة للحماية كجزء من ولايتها الأساسية. مع ذلك، ومنذ تأسيسها قبل 60 عاما؛ قامت الأنروا أيضا بالسعي للعب أدوار مختلفة فيما يتعلق بالبحث عن تطبيق حلول دائمة لقضية اللاجئين الفلسطينيين، ومن ناحية نسبية فإن القليل من الاهتمام قد أعطي لهذا الجانب في عمل الوكالة، الموجود ضمنيا في اختصاص الوكالة، وواضح في ممارستها خلال العقود الستة الأخيرة.

في عام 1950، كان الدور الأساسي للأنروا، ما بعد توفير الإغاثة الطارئة، هو تيسير الوصول إلى حل لوضع اللاجئين من خلال دمجهم اقتصاديا في المنطقة، ففي المناقشات بين الأنروا ولجنة التوفيق الدولية الخاصة بفلسطين (UNCCP)؛ وافقت كلتا الوكالتين بأنه في حين تلعب لجنة التوفيق "دورا سياسيا" في تيسير التوصل لحل لمسألة اللاجئين، فإن الأنروا سوف تلعب "دورا تقنيا" في تنفيذ هذا الحل، بما في ذلك تسهيل حركة اللاجئين، التنمية الاقتصادية، وفي حماية حقوقهم، سواء اختاروا العودة إلى ديارهم الأصلية أو البقاء في بلدان لجوئهم، أو التوطين في دولة ثالثة. وفي الممارسة، وفي ظل رفض إسرائيل السماح بعودة اللاجئين، فإن كلا من وكالة الأنروا ولجنة التوفيق الدولية قد ركزتا في نهاية المطاف جلّ جهودهما على محاولات تأمين دمج اللاجئين اقتصاديا من خلال إعادة التوطين. وقد كان للجهود المنظمة للاجئين الدور الأكبر في تحوّل وكالة الغوث بعيدا عن الممارسات الهادفة لإعادة التوطين من خلال تنمية اقتصادية واسعة النطاق، باتجاه تقديم برنامج أساسي متعلق بالخدمات الأساسية، وهي التعليم، الصحة والرعاية الاجتماعية الأساسية.

وجنبا إلى جنب مع التحوّل نحو تقديم الخدمات الأساسية، اعتمدت الأنروا نهجا جديدا للوصول لحلول دائمة، وكان لهذا النهج سمتان أساسيتان، هما: الأولى، خلافا للنهج المباشر في سنوات الخمسينات، الذي حاولت الوكالة من خلاله تأمين الحل عبر الإدماج الاقتصادي للاجئين، كان نهج الأنروا الجديد غير مباشر ومحدود في "تحضير" اللاجئين لوقت يمكن أن يكون فيه حل لمحنتهم، وقد أعتبر البرنامج التعليمي للأنروا ركيزة لهذا النهج الجديد. كما حاولت الوكالة النأي بنفسها عن السياسات التنموية واسعة النطاق لسنوات الخمسينيات، مشيرة إلى أنه لا ينبغي عليها أن تكون مشاركة في مثل هذه التنمية، حتى يتحقق حل نهائي. والسمة الثانية، اعتمدت الأنروا ما يمكن تسميته نهجا "ترويجيا" للحلول الدائمة، وخلال سنوات الستينيات وحتى السبعينيات من القرن الماضي، احتوت التقارير السنوية لوكالة الأنروا على وجهات نظر اللاجئين بشأن حق العودة، وأكدت على أن أي حل قابل للتطبيق ينبغي أن يأخذ حقوق اللاجئين ومصالحهم بعين الاعتبار. وقد اختفت هذه اللغة في أواسط السبعينيات في أعقاب الاعتراف الدولي بمنظمة التحرير الفلسطينية باعتبارها الممثل الشرعي الوحيد للشعب الفلسطيني، وقامت الأنروا في فترة وجيزة بتبني نهج ثالث للحلول الدائمة في أواخر السبعينيات، عندما وضعت خطة مفصلة حول الدور الذي يمكن أن تلعبه الوكالة فيما يتعلق بتنفيذ عودة للاجئين الفلسطينيين على مراحل، مستجيبة بذلك لخطة الحل القائمة على أساس الدولتين التي صاغتها لجنة الأمم المتحدة المعنية بحقوق الشعب الفلسطيني غير القابلة للتصرف. وأشارت الأنروا إلى أن توفير التمويل المناسب، والصلاحيات، وتعاون الحكومات – في حده الأدنى- يمكن أن تساعد في تحديد هوية اللاجئين (تعريفهم)، نقلهم، وتوفير مأوى مؤقت (إذا لزم الأمر)، توفير التغذية الطارئة، والرعاية الطبية في حالات الطوارئ.

وفي التسعينيات، اتسم نهج الأنروا نحو الحلول الدائمة في المقام الأول بالنهج غير المباشر الذي أعتمد لأول مرة في ستينيات القرن الماضي، وعلى سبيل المثال: هدفت وكالة الأنروا من برنامج الخدمات ومن خطة تطبيق السلام إلى تحضير اللاجئين إلى حل، في نهاية المطاف، من خلال تنمية الفرد والمجتمع. كما لعبت الأنروا دورا ترويجيا بمعنى أنها نقلت وجهات نظر اللاجئين ومواقفهم تجاه العملية السلمية الناشئة من خلال تقاريرها السنوية، وقامت بتحذير المانحين وأطراف رئيسة مبكرا في سنتي 1994-1995 حول شعور اللاجئين المتزايد بالتهميش في عملية صنع السلام، وخاصة شعور اللاجئين المقيمين خارج الأراضي المحتلة عام 1967. ويمكن القول بأنه في مناسبة واحدة على الأقل (وفي مناسبات ربما غير موثقة) قامت الأنروا باعتماد منهج فرعي ثالث للحلول الدائمة، فرعي نعم، ولكن من المحتمل أن يكون هاما، كما سيتم بيانه أدناه. في عام 1996، أعلنت الوكالة عن مرافقها في مخيم الدهيشة للاجئين مؤقتا بأنها منشآت "ليست للوكالة"؛ وذلك من أجل تسهيل عقد المؤتمر الشعبي الأول للاجئين، وبهدف إعطاء فرصة من أجل مشاركة أوسع للاجئين في عملية صنع السلام. مع ذلك، وعلى مدى سنوات التسعينيات، ظل الخطاب الرسمي حول الدور المستقبلي للوكالة، كما روجت لذلك إسرائيل وبتأييد واسع من أطراف دولية فاعلة كبيرة، يتمحور حول حل الوكالة بعد التوقيع على اتفاق سلام شامل.

التفكير الحالي للأنروا والحلول الدائمة:

في العقد الماضي، بدأ عدد قليل من النشطاء، والأكاديميين والمهنيين في البحث عن كثب في الأدوار المحتملة لوكالة الأنروا فيما يتعلق بالبحث عن وتنفيذ حلول دائمة لقضية اللاجئين الفلسطينيين. وقد اعتمدت هذه الدراسات بوضوح على منهجية قائمة على أساس الحقوق في تعاملها مع قضية اللاجئين. ويحدد الباحثون عددا من الأسباب التي تستوجب مشاركة الأنروا في الحلول الدائمة للاجئين الفلسطينيين. ومن وجهة نظر "معيارية" (نظرية)، فإن الأنروا بوصفها إحدى وكالات الأمم المتحدة عليها التزام بتعزيز واحترام حقوق الإنسان والقانون الدولي. في أواخر سنوات التسعينيات، وكجزء من عملية الإصلاح الواسعة في الأمم المتحدة؛ كلف الأمين العام للأمم المتحدة جميع الوكالات والهيئات التابعة بإتباع المنهج القائم على أساس حقوق الإنسان في جميع أوجه عملها. وقد بدأت الأنروا القيام بذلك في سياق عملية الإصلاحات التنظيمية الحالية الخاصة بالوكالة ذاتها. ومن وجهة النظر العملية أو التنفيذية؛ سلطت جميع الدراسات الضوء على كيف يمكن أن تساهم معرفة الأنروا وعلاقتها مع مجتمع اللاجئين، وخبرتها العملياتية لستة عقود متواصلة، إضافة إلى مواردها المادية والبشرية – كيف يمكن أن تساهم في الوصول لحلول دائمة للاجئين الفلسطينيين.

كما تحدد الدراسات عددا من الأدوار والمهام المحددة التي يمكن أن تقوم بها الأنروا في سياق الحلول الدائمة، وتعترف الدراسات كافة، على سبيل المثال، بأهمية البرنامج الأساسي للوكالة لتقديم الخدمات الأساسية، إضافة إلى أكثر برامجها حداثة للتمويل الصغير جدا في تحضير اللاجئين للحل الذي سيأتي في نهاية المطاف من خلال تنمية الفرد والمجتمع. ويرى عدد من الدارسين بأنه ينبغي على الوكالة أن تلعب دورا مباشرا أكثر من خلال الترويج لحلول تحترم حقوق ومصالح اللاجئين، وهذا الدور يمكن أن يشتمل على مكان للأنروا على طاولة المفاوضات – في دور شبيه للدور الذي لعبته مفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين في حالات لجوء أخرى- وذلك لضمان أن الحلول المستقبلية تحترم حقوق ومصالح اللاجئين.

وفي هذا السياق؛ يمكن للأنروا التأكد من أن اللاجئين مطلعون جيدا على الجهود المبذولة لإيجاد حل لوضعهم، وبأن المشاركين في المفاوضات الرسمية مطلعون تماما على حقوق ومصالح ووجهات نظر اللاجئين. كما يمكن أن تكون الوكالة في وضع جيد للعمل جنبا إلى جنب مع منظمة التحرير الفلسطينية ومع المنظمات الفلسطينية غير الحكومية والقاعدية من أجل إشراك اللاجئين بصورة منتظمة في عملية صنع السلام. كما تفحص هذه الدراسات الأدوار المحتملة التي يمكن أن تلعبها الأنروا فيما يتعلق بتطبيق الحلول الدائمة، وتشتمل هذه الأدوار على توفير المعلومات وتسجيل الخيارات المستنيرة، تسهيل العودة الفعلية، الاندماج، أو إعادة التوطين على أساس الخيار الواعي والمستنير لكل لاجئ، والتأهيل الاجتماعي والاقتصادي البعيد المدى. ومن المرجح أن يتم القيام بهذه الأدوار بالتعاون والعمل المشترك مع وكالات أخرى للأمم المتحدة، ومع منظمات دولية، إقليمية ووطنية نظرا للتعقيدات، واتساع النطاق وحجم الموارد المطلوبة.

كما شرعت الأنروا في السنوات الأخيرة بالنظر على نحو أكثر انتظاما في الدور الذي يمكن أن تلعبه الوكالة في سياق حل لقضية اللاجئين الفلسطينيين. في الوقت الحاضر؛ يشتمل نهج الأنروا على مكونين أساسيين: فمن الناحية الأولى، تعترف الأنروا بصفتها منظمة إنسانية وتنموية، وبأنه على الرغم من قدرتها المحدودة في تيسير حل قائم على أساس الحقوق، فإن لها دور في تسليط الأضواء على الحاجة لحل يحترم حقوق ومصالح اللاجئين ويوفر مجالا لتمثيلهم. وفي السنوات الأخيرة؛ استخدم المفوض العام للأنروا عددا من المناسبات العامة، وتفاعلاته مع ممثلي الدول الأعضاء في الجمعية العامة ومجلس الأمن للحديث عن هذا الموضوع. ومن ناحية أخرى، بدأت الأنروا بالفعل في تنفيذ الأبحاث الخاصة بها في "بيتها الداخلي" حول أدوار محتملة للوكالة في سياق حل لقضية اللاجئين الفلسطينيين.

نظرة موجزة على المستقبل:

تتمثل الفجوة الأساسية في مجموعة الأبحاث الناشئة حول الدور المستقبلي للأنروا في أنها لا تتناول كيفية سد الفجوة بين المأزق السياسي الراهن وبين حل قائم على أساس الحقوق لقضية اللاجئين الفلسطينيين. وأود أن أقترح هنا ثلاثة مجالات محتملة يمكن للأنروا أن تلعب فيها دور مرسوم ومتوسع؛ وذلك تبعا للمنهجيات السابقة لوكالة الأنروا تجاه الحلول الدائمة، وفي ضوء الممارسة العملية الأوسع للهيئات الدولية في حالات لجوء أخرى. وتشمل هذه الأدوار أدوارا غير مباشرة وأخرى أكثر مباشرة.

أولا: يمكن للأنروا أن تنظر في مناهجها التعليمية المتعلقة بحقوق الإنسان والتسامح لكي تشتمل على مناقشة المنهج القائم على أساس حقوق الإنسان في التوصل لحلول دائمة، وينبغي أن يشتمل ذلك على مناقشة حقوق اللاجئين، التزامات الأطراف صاحبة الواجب كل حسب واجباته، والآليات المتوفرة للمطالبة بحقوقهم. كما يجب أن تشتمل على مجموعة الحقوق الأوسع الممنوحة للأفراد والجماعات في المجتمعات التي قد يختار اللاجئون أخيرا العودة إليها، الاندماج أو إعادة التوطين فيها. إن توسيع منهاج حقوق الإنسان الخاص بالأنروا على هذا النحو يتفق مع التزامات الأنروا في احترام وتعزيز حقوق الإنسان والقانون الدولي، كما أنه يمكن اللاجئين كي يصبحوا مشاركين أكثر نشاطا في البحث عن حلول دائمة وفي تنفيذ هذه الحلول. وفي المقابل، فإن استبعاد حقوق اللاجئين سيقوض شرعية المناهج التعليمية الموجودة لوكالة الأنروا، وكذلك مكانة المعلمين الذين وضعوا في موقف المستحيل بين اختيار "الصمت" أو مواجهة التداعيات الناجمة عن تعليم الحقوق الأساسية في انتهاك واضح لسياسة الوكالة وممارستها. وأخيرا، ليس بالضرورة "تسييس" خطاب حقوق الإنسان المعترف بها بشكل متزايد بوصفها عنصرا أساسيا من أجل إيجاد حلول دائمة لقضية اللاجئين وللصراع ككل.

ثانيا: قد تنظر وكالة الأنروا في السبل التي يمكن من خلالها تسهيل نقل المعرفة والخبرة التي اكتسبتها خلال إعادة إعمار المخيمات وإعادة التأهيل، مع المساهمة في وضع تصورات وتصميم للحلول الدائمة. وسواء قرر اللاجئون في نهاية المطاف العودة، أو البقاء في الدولة المضيفة الحالية، أم اختاروا التوطين في مكان آخر؛ فإن إعادة الإعمار والتأهيل سوف تكون عناصر رئيسية في وضع وتنفيذ حلول دائمة. إن النهج التشاركي الناشئ لدى الأنروا في إعادة إعمار وتأهيل المخيمات، والدروس المستفادة حتى هذه الأيام، فيما يتعلق بالممارسات التي ينبغي تكرارها وتلك التي يتوجب تجنبها؛ وعلى أساس الشراكة والجمع بين المعرفة المحلية من القاعدة إلى القمة مع نصيحة ومساعدة الخبراء من القمة إلى القاعدة، كلها تقدم نموذجا هاما لبدء التفكير في كيفية إعادة إعمار و/أو إعادة تأهيل المجتمعات التي من الممكن أن يعود اللاجئون إليها، يندمجوا، أو يعاد توطينهم فيها. وبالارتباط بإطار حقوق الإنسان الذي تم نقاشه أعلاه، فإن وضع تصورات وتصميم نماذج لحول دائمة عملية يشارك اللاجئون في الوصول إليها، يمكنها أن توفر حافزا قويا باتجاه تعزيز حل قائم على أساس الحقوق لقضية اللاجئين الفلسطينيين.

أخيرا: قد تفكر الأنروا في السبل التي يمكن من خلالها تيسير المشاركة الواسعة للاجئين في بحث الحلول القائمة على أساس الحقوق، سواء من خلال مباحثات مباشرة أو عبر محافل موازية. ومن المسلم به بوجه عام؛ هو أن المشاركة تهدف لتعزيز الملكية المحلية وشرعية الاتفاقات التي يتم التوصل إليها، كما أنها تسهل الوصول للمعرفة، والخبرة وللموارد المحلية، كما تعزز الاتصالات، العلاقات العامة والمصالحة، وتساهم كل هذه العوامل في حلول من المرجح أن تكون أكثر استدامة ودائمة على المدى البعيد. ومن الممكن أن تتم المشاركة بشكل مباشر، أو بطريقة غير مباشرة من خلال محافل موازية، وبينما أثبت كلا الشكلين فعاليته في سياقات مختلفة، فإن الضعف الأساسي في المشاركة غير المباشرة هو أن القرارات في العادة لا تلزم المتفاوضين الرسميين. ويمكن استخلاص عدد من الدروس المستمدة من التجارب العملية في أماكن أخرى. أولا، بينما مشاركة اللاجئين المباشرة في المفاوضات هي نادرة نسبيا، ففي تجربة غواتيمالا التي فاوض اللاجئون فيها على شروط الحل مباشرة مع المسؤولين الحكوميين، فإنها تفيد بأن مثل هذه المشاركة ممكنة وفعالة في نفس الوقت. ثانيا، في كل حالة شارك فيها اللاجئون مباشرة أو بطريقة غير مباشرة في البحث عن حلول، تم الجمع بين حشد وتنظيم اللاجئين، والخطاب والإطار القائم على أساس الحقوق، مع دعم وتدخل الأمم المتحدة، الأمر الذي كان له دور حاسم في فتح مجالات لمشاركة اللاجئين. وثالثا، بينما تكون المشاركة في عملية صنع السلام هامة، فإن الدعم المستمر وطويل المدى ضروريان لضمان أن المكاسب التي تتحقق على طاولة المفاوضات وفي محافل أخرى، يتم ترجمتها إلى حقائق على أرض الواقع.

* تيري رمبل، هو مستشار مستقل ومرشح لنيل شهادة الدكتوراه في السياسة من جامعة اكستر، وتتركز أبحاثه الحالية في مجال دراسة التجارب الأخيرة لمشاركة اللاجئين في عمليات صنع السلام من كلا المنظورين المعياري والتجريبي. كما أن السيد رامبل عضو مؤسس في مركز بديل/ المركز الفلسطيني لمصادر حقوق المواطنة واللاجئين؛ حيث شغل وظيفة منسق وحدة الأبحاث والمعلومات، وكان باحثا بارزا خلال عام 2005. نشر مؤلفه الحالي – "الحقوق في المبادئ، الحقوق في الممارسة: إعادة النظر في دور القانون الدولي في صياغة حلول دائمة للاجئين الفلسطينيين"، (2010) -- وهو مجموعة مختارة محررة عن أوراق عمل لاستكشاف عناصر مختلفة لإيجاد حل قائم على أساس الحقوق لقضية اللاجئين الفلسطينيين.

مراجع مختارة [انجليزية] :
- دمبر، مايكل: "المستقبل للاجئين الفلسطينيين، نحو العدالة والسلام"، بولدر، CO: لين رينر، 2007.
- هلال، ليلى: "آفاق السلام وانعكاساتها على مستقبل الأنروا، من منظور القانون الدولي"، فصلية مسح اللاجئين 2/3 (2010)، ص 207 -222.
- رامبل، تيري (محرر): "الحقوق في المبادئ، الحقوق في الممارسة: إعادة النظر في دور القانون الدولي في صياغة حلول دائمة للاجئين الفلسطينيين"، بيت لحم: مركز بديل لمصادر حقوق المواطنة واللاجئين، 2010.
- رامبل، تيري: "وكالة الأنروا والحلول الدائمة للاجئين الفلسطينيين"، ورقة عمل، معلومات للنقاش رقم 6، بيت لحم. مركز بديل، 2000.
- رامبل، تيري: "الأنروا واللاجئون الفلسطينيون: أصل التنمية "التشاركية""، فصلية مسح اللاجئين 2/3 (2010)، ص ص 412-437.
- تاكنبرغ، ليكس: "البحث عن حلول دائمة للاجئين الفلسطينيين: هل من دور للأنروا؟"، في ايال بنفستي وآخرون (محررون، "إسرائيل واللاجئين الفلسطينيين"، برلين: سبرينغر، 2007، ص ص 373-386.
- "الأنروا: ماذا تعني الحماية في المفهوم والممارسة بالنسبة للأنروا"، تقرير المستشار (2008).

مقتبسات من قرار الجمعية العامة رقم 302(الدورة 4) بتاريخ 8 كانون الأول 1949.

تأسيس وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى

إن الجمعية العامة...

5- تعترف بأنه من الضروري استمرار المساعدة لإغاثة اللاجئين الفلسطينيين، بغية تلافي أحوال المجاعة والبؤس بينهم، ودعم السلام والاستقرار، مع عدم الإخلال بأحكام الفقرة 11 من قرار الجمعية العامة رقم 194 (الدورة 3) الصادر في 11 كانون الأول 1948، وتعترف أيضا بضرورة اتخاذ إجراءات فعالة، في أقرب وقت، بغية إنهاء المساعدة الدولية للإغاثة.
....

7- تؤسس وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى:
(أ‌) لتقوم بالتعاون مع الحكومات المحلية بالإغاثة المباشرة وبرامج التشغيل، بحسب توصيات بعثة المسح الاقتصادية.
(ب‌) لتتشاور مع الحكومات المهتمة في الشرق الأدنى، بشأن التدابير التي تتخذها هذه الحكومات تمهيدا للوقت الذي تصبح فيه المساعدة الدولية للإغاثة ولمشاريع الأعمال غير متوفرة.
...

13- تحث جميع الدول الأعضاء في الأمم المتحدة وغير الأعضاء، على التبرع التطوعي، نقدا أو عينا وذلك لضمان الحصول على كمية الإعدادات والأموال اللازمة لكل مرحلة من مراحل البرنامج...
...

20- توعز إلى وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى بالتشاور مع لجنة التوفيق بشأن فلسطين التابعة للأمم المتحدة، لما فيه خير أداء مهمات كل منها، وخصوصا فيما يتعلق بما ورد في الفقرة 11 من قرار الجمعية العامة رقم 194 (الدورة 3) الصادر في 11 كانون الأول 1948.

....